DOSSIÊ HISTÓRICO · PUBLICADO
Impeachment de Dilma Rousseff e pedaladas fiscais: TCU, Congresso, STF, perícia e julgamento
Em 31 de agosto de 2016, o Senado condenou Dilma Rousseff por crime de responsabilidade e retirou seu mandato. A reconstrução documental exige separar o que foi tecnicamente apontado pelo TCU, o que foi admitido pela Câmara, o que permaneceu no processo do Senado, o que a perícia concluiu e quais teses de acusação e defesa foram julgadas politicamente.
Critério editorial: este dossiê não parte da premissa de que “foi golpe” nem de que “o crime é indiscutível”. O objetivo é reconstruir os atos, regras, perícias, decisões e controvérsias. Parecer do TCU, votação política do Congresso, perícia técnica e decisão judicial são atos diferentes e são tratados separadamente. Pesquisa atualizada até 13 de outubro de 2026.
O objeto final do julgamento foi mais restrito que o debate político
Ao longo de 2015 e 2016, o debate público incorporou recessão, crise política, corrupção na Petrobras, popularidade do governo e conflitos entre Executivo e Congresso. Esses elementos compuseram o ambiente político, mas não formaram o quesito jurídico final votado pelo Senado.
O processo que chegou ao julgamento final concentrou-se em duas categorias de conduta de 2015:
- abertura de créditos suplementares por decreto presidencial, considerada pela acusação incompatível com a meta fiscal vigente e sem a autorização legislativa exigida;
- atrasos nos repasses das subvenções do Plano Safra ao Banco do Brasil, considerados pela acusação uma operação de crédito vedada entre a União e instituição financeira por ela controlada.
Na sentença final, o Senado formulou o quesito sobre “tomada de empréstimos junto à instituição financeira controlada pela União” e “abertura de créditos sem autorização do Congresso Nacional”.
Fonte: Senado Federal — Denúncia nº 1/2016 e tramitação integral
2014 foi antecedente; o objeto processado ficou no segundo mandato
As contas de 2014 tiveram grande peso na formação do debate político e na consolidação do entendimento do TCU sobre as chamadas pedaladas fiscais. Porém, isso não significa que os atos do primeiro mandato tenham sido simplesmente transportados para o julgamento final do impeachment.
Na decisão de 2 de dezembro de 2015 que recebeu a denúncia, o então presidente da Câmara, Eduardo Cunha, registrou expressamente que a aprovação ou rejeição das contas de 2014 cabia ao Congresso Nacional e que o TCU havia emitido apenas parecer prévio. Em seguida, aplicou o art. 86, §4º, da Constituição e afirmou que fatos e atos anteriores ao mandato presidencial vigente não poderiam fundamentar a responsabilização naquele processo.
O fundamento de admissibilidade foi, portanto, a alegação de que práticas semelhantes teriam continuado em 2015, já no segundo mandato. Ao longo da instrução no Senado, os atos formalmente analisados foram decretos de crédito suplementar e atrasos ligados ao Plano Safra, todos referentes a 2015.
Essa distinção evita duas confusões: a rejeição das contas de 2014 pelo TCU não foi, sozinha, a sentença do impeachment; ao mesmo tempo, os achados de 2014 tiveram relevância como antecedente técnico, histórico e interpretativo para a controvérsia que continuou em 2015.
Fonte: Câmara dos Deputados — decisão de recebimento da denúncia em 02/12/2015
Linha do tempo essencial
- 15 de abril de 2015 — TCU. No Acórdão 825/2015, o Tribunal considerou irregular a realização de operações de crédito com instituições financeiras controladas pelo poder público para pagamento de benefícios, subsídios e subvenções de responsabilidade da União.
- 7 de outubro de 2015 — contas de 2014. O TCU recomendou, por unanimidade, a rejeição das contas presidenciais de 2014, tendo as chamadas pedaladas fiscais entre os fundamentos.
- 2 de dezembro de 2015 — Câmara. Eduardo Cunha aceitou a denúncia de impeachment apresentada por Hélio Bicudo, Miguel Reale Junior e Janaína Paschoal.
- 17 de dezembro de 2015 — STF. No julgamento da ADPF 378, o Supremo definiu aspectos centrais do rito: votação aberta da comissão da Câmara, ausência de candidaturas avulsas e competência do Senado para decidir se instaura o processo.
- 17 de abril de 2016 — Câmara. Por 367 votos a 137, com 7 abstenções, a Câmara autorizou o envio do processo ao Senado.
- 12 de maio de 2016 — Senado. Por 55 votos a 22, o Senado admitiu a denúncia e Dilma foi afastada por até 180 dias.
- 27 de junho de 2016 — perícia. Técnicos do Senado concluíram que três decretos eram incompatíveis com a meta de resultado primário. Também classificaram os atrasos do Plano Safra como operação de crédito, mas não identificaram ato comissivo de Dilma que tivesse causado os atrasos.
- 10 de agosto de 2016 — pronúncia. O Senado aprovou por 59 a 21 a continuidade para julgamento final.
- 31 de agosto de 2016 — julgamento. O Senado condenou Dilma por 61 votos a 20 e decretou a perda do cargo.
- 31 de agosto de 2016 — segunda votação. A inabilitação para exercer função pública por oito anos recebeu 42 votos favoráveis, 36 contrários e 3 abstenções; não alcançou os 54 votos necessários.
- 2022 — CMO. A Comissão Mista de Orçamento recomendou aprovação, com ressalvas, das contas de 2014 e 2015, contrariando os pareceres prévios do TCU.
- 2023 — STF. O Supremo rejeitou ações que buscavam alterar o resultado da votação separada das sanções de 2016.
- 2026 — contas ainda sem decisão final do Congresso. A página oficial de prestações de contas do Congresso ainda registra como pendente a decisão plenária sobre 2014 e 2015.
Os três decretos que permaneceram no julgamento
Dos decretos inicialmente discutidos, o objeto final ficou limitado a três atos: 14242, 14244 e 14250. A identificação abaixo segue a documentação oficial do Senado.
| Decreto | Data | Valor suplementado |
|---|---|---|
| Código 14242 | 27/07/2015 | R$ 1,701 bilhão |
| Código 14244 | 27/07/2015 | R$ 29,923 milhões |
| Código 14250 | 20/08/2015 | R$ 600,269 milhões |
A acusação sustentou que esses créditos foram abertos quando a meta de resultado primário então vigente já não poderia ser alcançada e que, por isso, a autorização genérica da Lei Orçamentária não poderia ser usada sem prévia alteração legislativa da meta.
A defesa apresentou outra leitura: abertura de crédito orçamentário não equivale automaticamente a gasto financeiro. Segundo ex-ministros e técnicos ouvidos no Senado, os atos permitiam remanejamento ou incorporação de fontes ao orçamento, enquanto a execução das despesas continuava limitada pelos decretos de contingenciamento.
A junta de peritos produziu uma conclusão intermediária importante: três decretos promoveram alterações na programação orçamentária consideradas incompatíveis com a obtenção da meta fiscal vigente à época e houve ato comissivo da presidente porque ela os assinou. Porém, os próprios peritos registraram que, nos processos de formalização, não houve alerta de incompatibilidade com a meta fiscal. A junta decidiu não emitir conclusão sobre dolo, considerando esse juízo pertencente aos senadores.
Essa separação é essencial: a perícia tratou de fatos técnicos e de autoria formal dos decretos; a qualificação desses fatos como crime de responsabilidade doloso permaneceu objeto de disputa entre acusação e defesa e de julgamento pelo Senado.
Fonte: Senado Federal — Denúncia nº 1/2016 e votações dos decretos
Fonte: Senado — conclusão da junta pericial
Fonte: Senado — argumentos técnicos apresentados pela defesa
Plano Safra: operação de crédito reconhecida, autoria presidencial controvertida
No Plano Safra, o Tesouro Nacional devia ao Banco do Brasil valores referentes à equalização de taxas de juros do crédito rural. Quando os pagamentos eram postergados por longos períodos, o banco continuava suportando com recursos próprios os desembolsos da política pública.
O TCU entendeu que a postergação deliberada configurava operação de crédito da União com instituição financeira por ela controlada, vedada pelo art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na análise das contas de 2015, o Tribunal registrou que o exercício começou com aproximadamente R$ 8,3 bilhões de estoque vencido referente às equalizações do Plano Safra.
A junta pericial do Senado chegou à mesma conclusão quanto à natureza da relação: os atrasos constituíam operação de crédito e afrontavam o art. 36 da LRF. Os peritos registraram valores devidos ao Banco do Brasil de cerca de R$ 9,51 bilhões em 31/12/2014 e R$ 10,65 bilhões em 15/12/2015.
Entretanto, a perícia fez uma distinção decisiva sobre autoria: não identificou ato comissivo da presidente Dilma Rousseff que tivesse contribuído direta ou imediatamente para que ocorressem os atrasos. Documentos apresentados no processo também informavam que não havia ato presidencial assinado no procedimento de concessão e pagamento dessas subvenções.
Os peritos, contudo, não decidiram se havia dolo ou responsabilidade político-jurídica por omissão. Eles afirmaram que essa avaliação cabia aos senadores. A acusação sustentou que a presidente, como chefe do Executivo e participante da condução da política econômica, tinha conhecimento e responsabilidade pela continuidade da prática. A defesa argumentou que não se poderia converter responsabilidade geral de governo em autoria pessoal sem uma ordem, assinatura ou determinação presidencial ligada aos atrasos.
Assim, duas proposições diferentes coexistem nos documentos: a materialidade da operação de crédito foi reconhecida pela perícia e pelo TCU; já o vínculo pessoal da presidente com a execução dos atrasos permaneceu objeto de controvérsia e foi resolvido politicamente pelo Senado no julgamento do crime de responsabilidade.
Fonte: TCU — contas de 2015 e estoque de operações de crédito
Fonte: Senado — perícia sobre Plano Safra e autoria
Fonte: Senado — esclarecimentos da junta pericial sobre dolo e materialidade
O TCU não cassou a presidente
O Tribunal de Contas da União emite parecer prévio sobre as contas presidenciais. A competência constitucional para o julgamento definitivo dessas contas pertence ao Congresso Nacional.
O TCU recomendou a rejeição das contas de 2014 e, em outubro de 2016, também recomendou a rejeição das contas de 2015. A decisão sobre 2015 ocorreu depois do julgamento do impeachment de 31 de agosto.
Em dezembro de 2022, a Comissão Mista de Orçamento aprovou relatórios recomendando a aprovação com ressalvas das contas de 2014 e 2015. Isso contrariou o parecer prévio do TCU, mas ainda não representou julgamento definitivo.
Na consulta oficial realizada em outubro de 2026, o Congresso ainda registra a decisão plenária sobre essas duas prestações de contas como fase pendente.
Portanto, é incorreto afirmar tanto que “o TCU condenou Dilma no impeachment” quanto que “o Congresso anulou as pedaladas ao aprovar as contas”. São processos institucionais diferentes, e o julgamento final das contas de 2014 e 2015 ainda não consta como concluído.
Fonte: TCU — parecer prévio sobre as contas de 2015
Fonte: Senado — CMO aprova contas de 2014 e 2015 com ressalvas
Fonte: Congresso Nacional — situação atual das prestações de contas
O TCU mudou de entendimento? A controvérsia sobre a regra anterior
Uma das teses mais importantes da defesa foi a de que os decretos de 2015 teriam seguido prática anteriormente tolerada e que o TCU só teria firmado interpretação restritiva em 7 de outubro de 2015, no julgamento das contas de 2014 — depois dos três decretos de julho e agosto que permaneceram no processo.
A defesa citou exercícios anteriores, especialmente 2009, nos quais decretos semelhantes teriam sido editados sem ressalva específica do TCU. A partir disso, sustentou que responsabilizar a presidente por atos praticados antes da manifestação explícita do Tribunal representaria aplicar retroativamente uma interpretação nova.
A resposta apresentada no processo foi diferente: a ausência de apontamento em anos anteriores não equivaleria a uma jurisprudência autorizando a conduta. Representantes do controle externo e o relatório do impeachment sustentaram que o TCU não havia examinado anteriormente aquela questão específica da compatibilidade entre abertura de créditos suplementares e a meta fiscal; por isso, não existiria entendimento anterior formal que tivesse sido posteriormente revertido.
Há, portanto, uma distinção documental importante. É possível afirmar que a manifestação plenária explícita do TCU sobre esse ponto específico ocorreu em outubro de 2015. Já chamar isso de “mudança de jurisprudência” pressupõe que existia antes uma interpretação formal em sentido contrário — exatamente o ponto contestado entre defesa e acusação.
O dossiê, por isso, não tratará “primeiro pronunciamento explícito” e “mudança de precedente” como sinônimos.
Fonte: Senado — debates do julgamento sobre interpretação anterior e defesa
Fonte: Senado — defesa sobre prática anterior e segurança jurídica
O STF definiu o rito, não julgou o mérito fiscal do impeachment
Em dezembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal julgou a ADPF 378 e estabeleceu regras para o processamento do impeachment. Entre outros pontos, definiu que a votação da comissão da Câmara deveria ser aberta, rejeitou candidaturas avulsas e afirmou que a autorização da Câmara não obrigava o Senado a instaurar o processo.
O STF, portanto, exerceu controle constitucional sobre o procedimento. O julgamento sobre a existência ou não de crime de responsabilidade permaneceu com o Senado, nos termos da Constituição.
Em 2023, o STF também rejeitou ações que questionavam a decisão do Senado de votar separadamente a perda do cargo e a inabilitação para função pública. Essa decisão posterior tratou das sanções, não reabriu o julgamento fiscal de 2016.
Fonte: STF — julgamento da ADPF 378
Fonte: STF — ações sobre a votação separada das sanções, julgadas em 2023
Acusação e defesa: onde estava a divergência
Acusação
- os decretos foram editados quando a meta fiscal vigente já não poderia ser cumprida;
- a mudança posterior da meta não tornaria retroativamente regulares atos praticados antes de sua aprovação;
- os atrasos do Plano Safra representariam financiamento da União pelo Banco do Brasil, vedado pela LRF;
- a presidente teria responsabilidade pela condução da política fiscal e pela continuidade das práticas.
Defesa
- os decretos teriam autorização na própria Lei Orçamentária e não ampliariam os limites financeiros de gasto;
- a execução orçamentária permanecia subordinada ao contingenciamento;
- a interpretação do TCU sobre essas práticas teria mudado depois dos atos questionados;
- no Plano Safra, não havia ato presidencial específico, conclusão também registrada pela perícia;
- a ausência de dolo e de atuação pessoal afastaria a configuração do crime de responsabilidade.
O ponto central do dossiê será mostrar que algumas controvérsias eram fáticas — como datas, valores e existência dos atrasos — e outras eram jurídicas e políticas — como a natureza da operação, a necessidade de dolo e o grau de responsabilidade pessoal exigido.
A decisão final do Senado
Em 31 de agosto de 2016, o Senado, reunido como órgão julgador e presidido pelo presidente do STF, Ricardo Lewandowski, respondeu ao quesito sobre a prática dos crimes de responsabilidade. O resultado foi 61 votos pela condenação e 20 pela absolvição.
A Resolução 35/2016 declarou procedente a denúncia e impôs a perda do cargo de presidente da República.
Uma segunda votação analisou a inabilitação por oito anos para exercício de função pública. O resultado foi 42 votos favoráveis, 36 contrários e 3 abstenções. Como eram necessários 54 votos, a inabilitação não foi aplicada.
O resultado institucional, portanto, foi: perda do mandato, sem perda dos direitos de exercer função pública.
2023: a ação de improbidade foi arquivada, mas não reverteu o impeachment
As pedaladas também foram objeto da Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 1026416-75.2018.4.01.3400, ajuizada pelo Ministério Público Federal contra Dilma Rousseff e outros integrantes da administração econômica.
Na primeira instância, Dilma Rousseff e Guido Mantega foram excluídos da ação por fundamento ligado ao regime especial de responsabilização dos agentes políticos. Quanto aos demais réus, a inicial não foi recebida e o processo foi extinto sem resolução do mérito. A sentença também registrou que, mesmo considerando os fatos narrados, não estava demonstrado o dolo exigido para improbidade.
Em 21 de agosto de 2023, a 10ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região julgou a apelação do MPF. O voto do relator destacou as mudanças trazidas pela Lei 14.230/2021, que passaram a exigir demonstração de dolo para configuração de improbidade. O colegiado manteve o indeferimento da inicial e a extinção do processo sem exame de mérito em relação a todos os réus.
O acórdão apontou, entre outros aspectos, que a acusação de improbidade não individualizou adequadamente as condutas e não apresentou elementos suficientes para demonstrar dolo específico. Também distinguiu escolhas ou erros de gestão de atos de improbidade.
Essa decisão não anulou o impeachment. Improbidade administrativa e crime de responsabilidade possuem regimes, requisitos, sanções e competências diferentes. O Senado já havia exercido, em 2016, a competência constitucional para julgar o crime de responsabilidade. O TRF1 examinou, anos depois, se a acusação civil de improbidade atendia aos requisitos da legislação aplicável àquele processo.
Por isso, duas simplificações devem ser evitadas: afirmar que o TRF1 “provou que não houve pedaladas” ou, no sentido oposto, ignorar que a Justiça posteriormente considerou insuficiente a imputação de improbidade e a demonstração de dolo naquele processo específico.
Fonte: TRF1 — Apelação Cível nº 1026416-75.2018.4.01.3400, voto e acórdão de 2023
Notas de verificação
Data de corte: 13/10/2026. A cadeia principal do processo foi reconstruída, com separação entre atos fiscais, processo político-constitucional e decisões judiciais posteriores.
- Objeto processado: delimitado a atos de 2015, sem transformar automaticamente as contas de 2014 em fundamento autônomo do julgamento do segundo mandato.
- Decretos: os três atos remanescentes são 14242, 14244 e 14250, com datas e valores conferidos.
- Perícia: reconheceu incompatibilidade fiscal dos três decretos e materialidade da operação de crédito do Plano Safra, mas não decidiu sobre dolo.
- Plano Safra: os peritos não identificaram ato comissivo presidencial que tivesse causado direta ou imediatamente os atrasos.
- TCU: outubro de 2015 foi o primeiro pronunciamento plenário explícito sobre o ponto específico; a caracterização disso como verdadeira “mudança de jurisprudência” permaneceu controvertida.
- Contas presidenciais: a CMO recomendou aprovação com ressalvas das contas de 2014 e 2015 em 2022, mas a decisão final do Plenário do Congresso continua registrada como pendente em 13/10/2026.
- TRF1 em 2023: a ação de improbidade foi extinta sem exame do mérito; essa decisão não anulou nem revisou o impeachment.
- STF: em 2023, foram rejeitadas as ações contra a votação separada das sanções de perda do cargo e inabilitação.
Status editorial: dossiê publicado. Atualizações posteriores que alterem algum ponto material deverão ser registradas explicitamente na página.